善治的起点:从“社会人”到“社区人”

2011-09-04 23:30:47 作者:   来源:北京日报

从“单位人”到“社会人”,从“社会人”到“社区人”,是两个有着必然联系,又有质的区别的社会发展状态。从社会管理创新的角度看,前者需要总结,
"

  从“单位人”到“社会人”,从“社会人”到“社区人”,是两个有着必然联系,又有质的区别的社会发展状态。从社会管理创新的角度看,前者需要总结,后者需要推进——

  话题嘉宾

  主持人黄月平

  唐钧:中国社会科学院社会政策研究中心秘书长、研究员

  关信平:南开大学社会工作与社会政策系教授

  谢志强:中央党校社会学教研室副主任、教授

  卢汉龙:上海社会科学院社会学研究所研究员

  当前,我国社会结构、社会组织形式等已经和正在发生深刻变化,大量的“社会人”日益增多地生活、居住于各种城乡社区中,变成了“社区人”。城乡社区越来越成为生活的支撑点、社会成员的聚集点、各种矛盾的交汇点。“社区人”对社会管理工作带来了新问题与新难题。社区在管理和服务于“社会人”上如何更好地发挥作用,如何形成具有中国特色的社会管理理论,是创新社会管理体制,实现社会和谐稳定所要回答的时代课题。为此,本刊邀请社会学专家进行深入探讨。——编者

  ■从“单位人”到“社会人”,给社会管理带来一些新问题新难题

  主持人:我们知道,上世纪90年代初确立了建立现代企业制度目标,其主要措施就是改革单位“办社会”的弊病,这样,单位制逐渐失效,20多年来,产生了大量的“社会人”,怎样看待这一变化给社会管理带来的问题与难题?

  谢志强:大量“单位人”已经向“社会人”转变,给社会管理带来了许多新问题新难题,传统社会管理模式和方法受到严重挑战。其中最突出的问题:一是管理对象变了,而管理方式未变。原有的单位组织管理功能不断弱化,面对越来越多的流动的、分散的“社会人”,国家在很大程度上失去了通过单位组织管理社会的基础。这样,政府由原来的管单位变成了既要管单位部门,还要管大量的分散的个人。对象变了,变多了,变复杂了,而传统的社会管理模式还没有适应这种变化,于是在部分地区和某些环节出现了管理缺失的现象,一些社会矛盾和社会纠纷由此产生。二是管理目的变了,认知方式未变。如果说传统的社会管理之目的主要是管住控制,以此来保持安定团结,那么现代社会管理既要安定秩序,也要活力与效率,要在发展中实现积极的动态的高层次的稳定。然而,还有不少地方、部门和单位为管理而管理、为了稳定而稳定、阻碍社会流动的现象仍然十分突出。三是管理的主体变了,管理观念滞后。以前是传统的以政府为唯一中心的治理结构,而政府不是万能的,特别是面对一个开放的动态的社会,需要发展其它的社会管理主体,形成多中心的、多主体的共同管理社会的治理结构。显然,由社会协同的自我管理和大众参与的社会自治还没有成长起来,社会强大起来以后担心管不住出问题的观念仍然大有市场。四是管理的内容变了,管理方法和思维没有及时更新。管理固然有管制调控之意,但管理的本质是服务,例如对流动人口,对吸毒人员,对流浪儿童、服刑人员未成年子女、农村留守儿童,对有违法恶习的青少年,对民间组织、新兴社会组织,对于文化娱乐、网吧、废旧物品收购等新兴行业特种行业,对上学、医疗、就业有困难的群众等等,有的要以管为主,有的则要以服务为主。在很多地方和部门实行的“谁主管、谁负责;谁审批、谁管理;谁登记、谁管理。”这种社会管理办法,还要进一步细化和人性化。五是单位体制的功能虽然在弱化,个人对单位组织的依附性虽有所减弱,但并没有实现根本的改观,单位组织的作用仍然很强大,单位成员依附于单位组织的情形还大量存在。

  ■我国在20多年探寻“社会化”模式中一直没有解决的一个问题

  主持人:应该说,20多年前党和政府就非常关注“单位人”转变成“社会人”带来的社会管理问题,在这方面也采取了很多改革措施,效果怎样?为什么近几年来,社会管理工作成为了党和政府工作的重中之重?

  关信平:应该说,尽管计划经济时代的单位制从经济运行的角度看存在着低效率的问题,但它在社会管理方面则是相当有效的。然而,改革开放以后,城市企事业单位的性质和功能发生了重大的变化。在改变了“企业办社会”的模式之后,企事业单位在社会管理和社会服务方面的功能大大弱化。摆脱了社会管理和社会服务等“社会事务”后的企事业单位大大提高了自身运行的效率,但从其身上卸下的社会管理和社会服务等事务应该由谁来承接,如何承接,却一直没有具体地落实。尽管我们从上世纪80年代后期以来就一直在探索建立新型的社会管理体制,但却一直没有有效地解决这一问题。更具体讲,政府一直试图在“小政府、大社会”的模式下,建立“社会化”的社会管理和社会服务体系。这种方向选择本身是不错的,但是在过去20多年的时间里,我国却一直没有真正建立起有效的社会化的社会管理及社会服务体系。其根本性的原因在于我们没有正确地认识社会化的社会管理和社会服务模式的特点和要求,并因此而未能有效地解决社会化模式所需要的体制建构和资源供应的问题。

  在一定程度上说,我国迄今为止的社会管理和社会服务体系是不成功的,因而在当前加强社会管理的目标下,我们不得不再次从头开始,认真研究解决社会管理和社会服务的基本体制问题。

  ■从社会管理学角度来看,“社会人”只有转化为“社区人”,社会管理才能找到组织载体

  主持人:我们注意到,近几年,从社区治理的角度加强和创新社会管理是一个重要着力点,为什么发生了这样的变化?

 

  唐钧:“单位人”如何转变为“社会人”,是20多年来社会管理变革的一个主要内容。但是,从中国国情和文化传统出发,“社会人”的概念是有欠缺的。比如,社会人由谁来管理?以什么为依托来进行管理?在实践中出现过很多问题,“社区人”概念这几年就应运而生。这是因为,社区在中国社会中地位的上升,影响整个社会结构的变迁。之所以将“社区”与中国社会的结构性转变相联系,是因为“社区”是当今中国规模最大的、覆盖面最广的可用作社会支持和进行社会动员的组织资源。当然,与此同时,“社区”在中国也是一种尚未被充分开发利用的社会资本。对于以市场为目标的经济体制改革和中国社会走向“全面小康”,“社区”资源的进一步开发利用可能是极为重要的。早在党的十六大报告中,“社区”作为社会学的专有名词被再三提到,作为社会学的一个基本概念的“社区”,被中国社会接纳并写进了中国最高级别的官方文献中,其中蕴含的社会意义也许是非常深刻的,因为这标志着中国社会的一大结构性的转变。此后,党的十七大报告提出,要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”党的十七届五中全会指出:“健全基层管理和服务体系”,“提高城乡社区自治和服务功能”。在这里“社区”及其自我治理的地位得到充分重视。社区自治,这与一种理想化的社会分工相联系:单位,主要提供工作机会;社区,主要提供生活服务。但是,在实践中,至于“单位人如何转变为社区人”,在可行和可操作的政策层面一直没有形成共识。

  ■实现社会“善治”,要从社区自我治理开始

  主持人:如何实现良好的社会治理,即“善治”,是当前社会管理研究的目标。从创新社会管理方式来看,您认为其根本的着力点在哪?

  卢汉龙:我认为,实现社会“善治”的根本着力点是从社区治理开始。我国无论从时空条件还是从制度变迁来看,经济多元化与社会生活的多样化发展趋势十分明显,政治与社会管理内容变得越来越复杂。我们原来的管理体系和治理结构已经不适应这种变化。近年来的社区建设与发展正是顺应着改革潮流的这种需要,从基层开始的一种社会管理的改革探索。但是城市社区建设的经验又表明,加强社区建设,把社区作为社会管理的基础和抓手,不是简单地把党政工作重心从过去的工作“单位”转移到生活“地区”,更不是在街道里弄重新建立起一个像计划经济时代的“单位”那样的“社会体系”。社区本身不是政府的延伸,而是来自草根社会的区域性“共同体”,是一种民间社会。所以,在社区建设的过程中,建立起具有中国特色的基层社会的善治结构,是一项基础性工作,也是通过社区建设取得社会善治的基本途径。

  “善治”的基本涵义是在最大限度地增进公共利益的目标下,建立政府与民间社会之间的合作关系,它的本质是政府与公民社会对公共事务的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。所以,善治的思想超越了以往的政府行政管理到位的理念,而是强调公民自治和对政治的有序参与。在社区层面是最能直接感受到善治的这种理念导向的。因为在社区层面,我们最能体会到政府不是万能的,也正是在社区层面,人们对切身需求和贴身公共事务最有发言权,最能形成自我解决的办法。所以,社区是培养公众民主习惯和治理能力的学校,是社会善治的起点。

  ■建立中国特色的社区“善治”组织体系存在的难题

  主持人:既然社区治理是我国实现“善治”的起点,那么,在我国社区治理中当前存在哪些问题?

  关信平:最主要的问题是在社区组织体系方面。应该看到,改革开放以后,我国在社区和社会组织的制度建构方面都有一些进展,但总的说来其发展仍很不尽如人意。首先,在社区组织的体制建构方面,尽管我国早已有了相关的法律法规,政府也多次发文强调大力推动社区建设,但迄今为止在大多数城市社区中仍未形成足够成熟的社区组织体制。与承担社会管理和社会服务的重任相比,社区组织目前仍然存在几大缺陷,一是体系不够完整、功能不够健全,大部分社区组织都没有与完成社会管理和社会服务相适应的专门化机构设置,因此其功能还很不健全;二是工作人员的专业化水平不够高,与政府机关干部和企事业单位的管理人员和专业人员相比,社区工作人员的平均受教育程度和工资待遇的差距仍是巨大的;三是公众对社区组织和社区事务的参与还很不够,绝大多数社区中,参与社区组织和社区公共事务的,仍主要以社区中的老年人为主,而中青年群体的参与热情和实际参与率都很低。在这种情况下,我们很难说社区组织体系已经有成熟的体制建构,社区组织也很难像以前企事业单位那样有效地担当起社会管理的职责。

  其次,社区组织的资源调动和利用能力也存在很大的差距。应该看到,在过去的十来年里许多城市都加大了对社区的投入,但迄今为止在社区公共资源调动方面仍存在几个方面的问题:一是政府为社区提供的资金还远远不够。目前大部分社区所获得的公共资金仅能维持最基本的工作人员开支和办公经费,仍然难以支撑开展全方位的社区管理和社会服务等方面的公共活动的经费需要。二是在政府以外的资源投入还很不够。例如,城市社区自身拥有的社区公共资源严重不足(如活动场所、经费等),以及社区居民对社区公共事务的投入不足。资源问题不解决,社区组织是难以有效承担起基层社会管理职能的。

  再有,从公共资源的分配和使用的角度看,目前政府对社区的经费投入中许多是以纵向的系统而开展的项目活动,经费随着项目走,并且是由政府各有关部门在决定项目的立项和经费的分配,而社区组织在其中往往只是被动地执行项目。这种资源分配方式虽然能够有效地使社区组织协助完成政府各个部门的社会管理和服务项目,但对加强社区组织自身的能力建设作用不大。

  ■从“单位人”向“社区人”转变,要完善基层社会管理的制度体系

  主持人:种种情况表明,社区治理中的一个最大问题是组织体系的建设问题,那么,如何从制度上加强这一建设?

  关信平:鉴于以上各种问题,我们必须重新审视建立社会化的社会管理和社会服务体系的目标、原则和要求,通过系统化的体制创新来建立和完善从“单位人”向“社区人”转变后有效的基层社会管理的制度体系。其中最主要的任务包括以下几个方面。

 

  首先,在社区建设方面,一是要建立适合城市社区特点,能够承担其基层社会管理和社会服务职能的社区组织体系。其中重点是要在社区居民自治的基础上,建立居民自治组织与社会管理和社会服务组织相结合的组织体系,包括在加强社区居民自治的同时,也加强专业化服务和管理能力的建设。二是应通过相关的法规保障社区组织能够获得足够的资源,包括建立地方政府向社区组织转移财政资源的制度,政府购买社区服务的制度,以及建立社区公共资产的制度(如规定每个社区必须达到的公共用房的制度)等。三是修改《城市居民委员会组织法》,进一步明确规定社区居民与社区组织的权利义务关系,授权社区组织,让其具有一定的社会管理职能和权利,并规定社区居民在社区的社会管理中所具有的权利和义务。四是大力加强社区社会工作者队伍建设,提高社区工作人员队伍的正规化、职业化和专业化水平,使社区工作人员队伍的专业能力、素质及相应的待遇都能够向公务员队伍看齐。只有这样,才能真正落实社会管理重心向基层倾斜的要求,也才能够真正地夯实基层社会管理的基础。

  ■在“以人为本”的基础上,培养“社区人”自我组织、自我治理的社区意识与社区精神

  主持人:对于当前的社区治理,除了从组织体系上加强建设外,您认为还有哪些方面值得提倡?

  唐钧:从国外社区治理文化来看,社区作为一个“生活共同体”,在以人为本的基础上培养“共同体”的“社区意识”、“社区精神”尤为重要。怎样理解这一说法呢?这可以从“社区”一词的本意来探讨这个问题,“以人为本”应该是社区的题中应有之义。社区是一个“人群”或“人的生活共同体”,生活在一个既定的地域范围之内;既然是为生活而聚集到一起,他们就需要“服务”,包括服务的设施(硬件)和服务的内容(软件)。如果这些服务真正是以人为本的,也就是说对社区成员来说,它们是适用的、方便的而且是经济上负担得起的,这就会使社区成员在生活上离不开社区。久而久之,人们对社区由产生依赖而发展出一种“认同感”,再逐渐升华为一种富有人本意味的同心同德、互助互济、共生共存的“社区意识”。再上一个层次,从社区意识中又会引申出一种可以代代相传、融入社区成员生活方式中的文化传统。如果人们有意识地去加以总结,并用文字记录下来,这就是体现社区个性的“社区精神”,这就到了社区发展或社区建设的最高境界。社区除了“人群”和“地域”这两大基本要素以外,排在第三层次的是“服务”;往上,第四层次是“认同”,或称“社区意识”;再往上,排在最高层次的则是“文化”,或称“社区精神”。从理论上说,只有全部具备了这5大要素,才是一个真正意义上的或者说是理想的社区。

  然而,要造就精神层面上的“认同”与“文化”,培养“社区意识”、“社区精神”,也并非轻而易举、一蹴而就的。所以,服务作为一个介于物质和精神之间的中间层次就要起到承上启下的连接和沟通的作用。上世纪80年代兴起的城市社区服务,就是因为“为服务而服务”、“就服务讲服务”,没有将培育社区意识与社区文化作为自己进一步发展的长远目标,所以在对社区这一宝贵的社会资源的开发上只是浅尝辄止。到了90年代,曾经红火一时的社区服务实际上在相当一部分城市已经陷入了停滞不前的尴尬局面。这个教训是应该记取和反思的。

  相关资料

  国外社区治理的三种模式

  国外社区治理主要有三种模式,即自治型、政府主导型和合作型。

  ●自治型的社区组织运行机制以美国为代表。其主要特点是政府行为与社区行为相对分离,政府的主要职能是通过制定各种法律法规协调社区利益主体之间关系并为社区成员的民主参与提供制度保障。社区内的具体事务则完全实行自主自治。

  ●政府主导型的社区组织运行机制以新加坡为代表。新加坡政府国家住宅发展局负责对社区工作的指导和管理。

  ●合作型社区组织运行机制以日本和北欧国家为代表。日本社区运行机制的特点是政府与社区相结合。北欧国家强调政府建立高效的社区公共服务体系和高效的管理体制,社区组织一般是行业性和专业性的,以维护其成员的权益为主要职责。

"

相关文章

[收藏] [打印] [关闭] [返回顶部]

  • 验证码:

最新图片文章

最新文章

视频新闻